在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中，被查對(duì)象只要存在環(huán)評(píng)手續(xù)的違法問(wèn)題，就繞不開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法第三十一條的適用。那么，作為監(jiān)管部門(mén)該如何正確理解和適用這個(gè)條款呢？筆者認(rèn)為應(yīng)從如下方面入手：一是，全面把握未批先建行為的表現(xiàn)形式；二是，科學(xué)有序進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目總投資額的認(rèn)定；三是，依法合理行使行政處罰自由裁量權(quán)。
　　一、全面掌握未批先建的表現(xiàn)形式
　　1.未批先建的適用前提
　　應(yīng)明確“未批先建”行為只針對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)和報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，登記表項(xiàng)目因?qū)嵭袀浒腹芾恚皇墉h(huán)評(píng)審批約束。
　　2.四類(lèi)具體表現(xiàn)形式
　　未批先建行為的表現(xiàn)形式，涉及到環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的第十六條、第二十四條和第二十五條有關(guān)內(nèi)容，概括起來(lái)大體上分為四類(lèi)，具體如下圖所示：

　　3.如何進(jìn)行重大變動(dòng)的判定
　　在這里有必要解釋一下何為重大變動(dòng)，通俗的講就是原建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)經(jīng)審批批準(zhǔn)后，在建設(shè)或者運(yùn)行過(guò)程中難免發(fā)生調(diào)整和變化，當(dāng)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施，上述五種任一因素發(fā)生變動(dòng)的幅度足夠大時(shí)（達(dá)到某種量級(jí)），此時(shí)法律將其擬制為“重大變動(dòng)”。
　　從2015年開(kāi)始生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）以印發(fā)清單的方式逐步規(guī)范重大變動(dòng)的認(rèn)定問(wèn)題。發(fā)布過(guò)的重要清單如下：
　　2015年出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《環(huán)評(píng)管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》的通知（水電水利等九個(gè)行業(yè)）；
　　2016年出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《輸變電建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的通知；
　　2018年出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《制漿造紙等十四個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》的通知；
　　2019年出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《淀粉等五個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單》的通知；
　　2020年出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《污染影響類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的通知和關(guān)于印發(fā)《鈾礦冶建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》的通知。
　　執(zhí)法部門(mén)需熟知上述清單對(duì)照判定即可。
　　4.為降級(jí)作環(huán)評(píng)
　　這一點(diǎn)容易被忽略，但理解起來(lái)很容易，依法應(yīng)當(dāng)編制報(bào)告書(shū)的卻做了報(bào)告表，依法應(yīng)當(dāng)編制報(bào)告表的卻做了登記表備案。上述兩種行為均屬于未批先建的違法表現(xiàn)形式。

　　二、關(guān)于總投資額的認(rèn)定
　　2018年8月份，由生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項(xiàng)目“總投資額”認(rèn)定問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，對(duì)這一問(wèn)題做出了規(guī)范性指導(dǎo)。在此，不再展開(kāi)論述。

　　三、依法合理行使行使行政處罰自由裁量權(quán)
　　2019年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中重點(diǎn)提到對(duì)違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)停或者實(shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，可以免于處罰。
　　此外，還需注意自由裁量權(quán)的地方性規(guī)定。以筆者所在的河北省為例，河北省生態(tài)環(huán)境廳也印發(fā)了《環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)處以總投額1%-5%的罰款數(shù)額依據(jù)不同情形作出了分級(jí)量化規(guī)定。
　　附：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條
　　建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表，擅自開(kāi)工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。
　　建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設(shè)單位擅自開(kāi)工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。
　　建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)責(zé)令備案，處五萬(wàn)元以下的罰款。
　　海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位有本條所列違法行為的，依照《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定處罰。
　　《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七十九條
　　海岸工程建設(shè)項(xiàng)目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定處理。
　　第八十二條第一款
　　違反本法第四十七條第一款的規(guī)定，進(jìn)行海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的，由海洋行政主管部門(mén)責(zé)令其停止施工，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

文章轉(zhuǎn)載于北斗智庫(kù)環(huán)保管家、法岸環(huán)境律師