有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員問(wèn)： 我們?cè)诮邮盏侥趁旱V項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書后，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目存在未批先建的情形，請(qǐng)問(wèn)生態(tài)環(huán)境部門是否應(yīng)該先對(duì)未批先建的違法行為進(jìn)行查處后再受理或者批準(zhǔn)企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批？ 對(duì)于該問(wèn)題實(shí)務(wù)中確實(shí)存在困惑，且困惑的主要來(lái)源是因?yàn)樵h(huán)境保護(hù)部辦公廳曾下發(fā)過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)違法項(xiàng)目責(zé)任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)），該文件規(guī)定： “二、各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否存在環(huán)評(píng)違法行為及其行政處罰、整改、責(zé)任追究等情況進(jìn)行審查。對(duì)存在環(huán)評(píng)違法行為的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位主動(dòng)、如實(shí)在申請(qǐng)文件中說(shuō)明相關(guān)情況。 三、對(duì)于未依法實(shí)施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目，一律不予受理其環(huán)評(píng)文件、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請(qǐng)。 對(duì)于通過(guò)隱瞞環(huán)評(píng)違法行為進(jìn)入環(huán)評(píng)審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收流程的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即終止審批或驗(yàn)收程序，退回環(huán)評(píng)文件或驗(yàn)收申請(qǐng)，在環(huán)境保護(hù)部門網(wǎng)站對(duì)建設(shè)單位予以曝光。 對(duì)于通過(guò)欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得環(huán)評(píng)批復(fù)或通過(guò)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。 四、對(duì)新發(fā)現(xiàn)的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目不及時(shí)予以查處的，對(duì)按規(guī)定應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目不移送的，對(duì)未實(shí)施行政處罰、未按要求整改到位、未按規(guī)定追究責(zé)任的環(huán)評(píng)違法項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門工作人員責(zé)任。” 該文件明確實(shí)施罰款并整改到位是生態(tài)環(huán)境主管部門受理并批準(zhǔn)環(huán)評(píng)申請(qǐng)的前置條件，且要求對(duì)不按此操作的工作人員依紀(jì)依規(guī)追究責(zé)任。 雖然，原環(huán)保部有上述規(guī)定，但本人認(rèn)為上述規(guī)定因違反法律規(guī)定而無(wú)效，具體理由如下： 環(huán)評(píng)審批在法律上屬于行政許可，其受理及審批應(yīng)受《行政許可法》的規(guī)制。《行政許可法》（2019修正）第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”環(huán)評(píng)審批屬于《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》設(shè)定的行政許可，部門規(guī)范性文件無(wú)權(quán)擅自設(shè)定環(huán)評(píng)審批的條件。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中均未將實(shí)施罰款并整改到位作為環(huán)評(píng)審批的前置條件。 《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十一條僅明確：建設(shè)項(xiàng)目有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表作出不予批準(zhǔn)的決定： （一）建設(shè)項(xiàng)目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃； （二）所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國(guó)家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項(xiàng)目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求； （三）建設(shè)項(xiàng)目采取的污染防治措施無(wú)法確保污染物排放達(dá)到國(guó)家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞； （四）改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項(xiàng)目，未針對(duì)項(xiàng)目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施； （五）建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論不明確、不合理。原環(huán)境保護(hù)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)〔2018〕18號(hào)）中明確： “三、環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條、第二條規(guī)定對(duì)“未批先建”等違法行為作出處罰，建設(shè)單位主動(dòng)報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(表)的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理,并根據(jù)技術(shù)評(píng)估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理： （一）對(duì)符合環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定，并出具審批文件。 （二）對(duì)存在《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準(zhǔn)該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(表)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。” 該文件比環(huán)辦函〔2015〕389號(hào)文更新，且僅明確要求進(jìn)行處罰，并未將實(shí)施處罰作為受理和批準(zhǔn)環(huán)評(píng)申請(qǐng)的前置條件，應(yīng)該視為原環(huán)保部對(duì)原文件的糾錯(cuò)。 綜上，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)依法受理和批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)申請(qǐng)，不得擅自將實(shí)施處罰和整改到位作為環(huán)評(píng)行政許可的前置條件。
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